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        辨识PPP的真实边界

        来源:财经国家周刊 2017-04-21 16:34 字号:T T
          厘清PPP和政府购买服务二者之间的关联与界限具有重要现实意义。

          在近年来的各类投融资热词中,PPP(政府和社会资本合作)无疑排名靠前。

          自2013年大规模推广PPP模式以来,我国用三年左右时间走过了其他国家20多年的历程。截至2016年12月末,全国PPP综合信息平台入库项目达11260个,总投资额13.5万亿元,其中已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。

          还有另一类同样备受关注的模式——政府与社会资本合作提供公共品的政府购买服务模式,也在悄然兴起。尽管目前尚无全国范围的正式统计,但可以估测政府购买服务的投资总额已远大于PPP实际投资额。

          然而,市场上还并未准确识别这两类公共品提供模式的差异,常将政府购买服务误解为PPP的一种形式,以为两者皆是指政府与社会资本之间的合作而已。

          实际上,两种模式中政府与社会资本间的关系有着本质区别,二者的运行机理也因此完全不同。两种模式究竟能走多远多好,很大程度上还取决于市场的理解和运用,是否能够据其所长、物尽其用。因而首先要厘清两者的关联与界限,提高效率的同时,防止泛滥化或扩大化的政府购买服务对政府债务管理和PPP模式形成冲击。

          长期来看,应就PPP和政府购买服务等项目的财政总支出责任进行统一财政可承受能力论证,将两者总额纳入限额管理。

          警惕监管套利

          我国推广PPP和政府购买服务的初衷是借助社会资本来提升公共品提供的效率,进一步转变政府职能、改善公共服务战略部署。厘清PPP和政府购买服务二者之间的关联与界限具备重要现实意义。

          首先,有助于提高效率。二者的运行机理不同,对不同项目的作用不同,甚至还可能有副作用。如果本该采用PPP模式的项目采用了政府购买服务,则很可能达不到提升效率的目的,反而导致社会福利的损失,反之亦然。

          其次,有助于减少监管套利。按照我国现有的管理政策,两者可覆盖的行业领域范围都很广,且存在很大程度的交叉,没有严格的分界线,参与者的认知也相对模糊,但PPP的管理制度要明显严于政府购买服务。

          自全面推广以来,主管部门对PPP发布了一系列文件,不但对项目进行了全流程规范,明确了财政承受能力论证、物有所值论证等要求,要求各地方政府全年的PPP项目均需从预算中安排支出责任,且占一般公共预算支出比例不超过10%。而政府购买服务则较为简单,规范性文件也较少,仅明确各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录,确定购买种类、性质和内容即可,未明确正式的统计系统和支出上限。

          由此,模糊的界限和不平衡的管理制度,形成了监管套利空间。一些原本应采用PPP模式的项目被改造成政府购买服务项目,规避了PPP的物有所值论证和财政承受能力论证,形成预期之外的财政支出责任,存在政府举债偿付的可能性,成为政府的“影子债务”。

          目标相左之下的博弈

          PPP的本质,是公共部门与私人部门合作提供公共品或服务的一种方式,在私人部门被扩大到社会资本的范畴。与此类似,政府购买服务的承接方,在我国也被扩大到社会资本范畴。

          尽管社会资本能有助于效率提升,但如何解决社会资本与公共部门目标相左的矛盾,成为一大难题。

          公共部门的目标是提供价格低廉、品质优良、数量充足的公共产品和公共服务,而社会资本的目标是盈利,尤其私人部门更为追求自身利益最大化。两者目标常产生冲突。

          例如,当提供公共品和公共服务的单位收益低于单位成本时,虽然有固定金额的经济补偿,但实际却是生产越多、亏损越多,私人部门就会希望减少产量。若合同规定不能减产,则可能利用合同漏洞和隐蔽方式,降低质量以压缩成本,以不易察觉的方式损害公共利益,从而实现自身利益最大化。

          这样的例子屡见不鲜。某市支付固定费用将冬天融雪工程外包给私人部门运营,私人部门使用了有害但价格便宜的融雪剂,表面上融雪效果不错,但融雪剂流入地下水并最终进入到居民的生活用水中,一段时间后才被发现。

          因此,无论PPP或政府购买服务,都要解决如何低成本地激励和约束社会资本,使其行为能符合公共部门目标的问题。一方面,需要社会资本的内在约束力,重视自身声誉;另一方面还需要外部激励和约束,例如提供一个高质量的公共产品和服务后,能提升社会资本未来参与其他项目的竞争力,等等。

          辨识两种运行机理

          PPP和政府购买服务各自有一套运行机理。

          对于PPP,2014年财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》明确了我国PPP模式下可采用的六种项目运作方式:委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)。这六种方式都涵盖了运营环节,因为PPP需要长期运营来激励和约束作为“股东”的社会资本。

          实践中,国内外的PPP项目期限通常为10-30年甚至更长,参与各方均很难掌控长期内的不确定性,也无法事先在合同中一一列举并提出应对措施。而不确定性与风险不同,出现正面或负面影响皆有可能,还可能增加私人部门的盈利,并提升社会福利。

          如果运营环节没有被捆绑起来内部化,PPP项目公司则缺乏后续长期运营环节,就失去了自我激励和自我约束,很难在前期设计、建造环节中考虑运营效果,从而提高对项目设计和建造的监督成本。尤其那些设计和建造效果不能很快检测出来的项目,项目公司就更没有动力去提高质量,监督成本将更高。

          1990年代,伦敦地铁升级改造项目和波士顿3号公路扩建项目合作失败,原因之一是两个案例都未将运营环节纳入PPP合同,建造完成后就交还给政府。

          因此,在运营环节形成内部激励与约束,降低政府与社会资本合作中的监督成本,正是PPP运行机理中的一个关键所在。

          与PPP不同,政府购买服务是通过市场交易进行外包,社会资本在完成时获得事先约定的固定回报,因而社会资本只需考虑符合合同约定的要求,无需付出更多努力去超过合同标准。不仅如此,地方政府在招标时通常选择价格最低的投标方,主要是因为除了投标价格外,各投标方的其他因素很难被客观比较,且政府官员为了避嫌,往往会选取最客观、最直观的投标价格作为选择标准。在信息不对称之下,地方政府低价招标的方式会造成逆向选择。

          例如,2016年12月有报道称,故宫2002年启动的“百年大修”规划于2014年至2015年间中止了一年多,原因是政府采购招标中选择了最低报价的承接团队,开工一段时间后才发现修复质量无法达到保护文物的标准。

          实践中,类似情况普遍存在。政府购买服务模式中的社会资本主要依靠政府监督,但具有以下两种特性的公共品或服务不可被监督:一是被监督的内容很难观测。例如前述融雪的例子,被监督的内容是融雪效果和融雪剂质量,前者较易观测但后者很难;二是被监督的内容不可描述。例如对桥梁的质量不能仅以“高质量”来描述,应该是分解成桥墩宽度、钢筋口径等具体指标,具备明确的监督标准并以此为依据形成激励和约束。因此,可被监督的公共品或服务应该是可观测并可描述的。

          项目适用性比较

          那么,两类模式分别适用哪些项目?

          2016年诺贝尔经济学得主哈特曾论证,项目分为建造和运营两个环节,那些建造效果可被很好评估和监测、而运营效果不能被有效评估和监测的项目适合将建造和运营分开的市场交易模式;而那些建造效果不容易被评估和监测、运营效果容易的项目则适合PPP模式,将建造和运营捆绑在一起。

          这即是说,如果建造效果不易评估,则社会资本就缺乏提升质量的动力,会降低成本来实现利润最大化,这很可能意味着降低公共品和服务的质量。而如果运营效果易被评估,则付费者可据此对付费进行决策。由此,PPP将建造和运营捆绑起来,让运营环节形成的内部激励和约束发挥作用,降低对建造环节的监督成本,提高公共品和服务的质量。

          相反,如果建造效果较易评估而运营效果不易评估,则PPP模式作用有限,可通过市场交易的方式,由政府购买公共产品和服务,降低政府和社会资本长期合作中的协调成本。

          其次,PPP模式的工作机理决定了项目还应有三个特征:一是在付费方式上以使用者付费为主。一则可通过不确定性建立激励与约束机制,让社会资本通过提供更好更多的产品和服务得到更高收益;二则让使用者参与监督,帮助政府提高监督效率。二是财政补贴为浮动补贴,根据提供公共品和服务数量变化而变化,否则会抑制运营中社会资本提供公共品和服务的动力。三是合作期限长。公共品和服务的质量并不都是容易被即时监督的,大部分需要通过时间和实践的检验。长期合作一方面可以通过未来的不确定性形成激励与约束,另一方面也给予公共品和服务足够的时间来体现质量。

          政府购买服务模式下,政府的监督是维护公共品和服务质量的主要手段,不确定性是一大挑战,增加了分辨导致低质量产品和服务因素的难度。因此,适宜政府购买服务的项目期限通常比PPP短。

          当然,还有一些公共品和服务既不适合PPP,也不适合政府购买服务。如一些涉及国家安全的军事科学公共品,应该由政府组织公共部门从内部提供。再例如故宫维修,应该改变政府采购的方式,制定专业队伍相对固定、培训有保证、水平不断提高的制度,解决古建筑修缮传统材料供应,强化质量管理及监督,并建立特殊人才选聘制度,培养专业团队。

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